走在人潮涌動的廣州永慶坊，西關(guān)大屋與網(wǎng)紅咖啡店相得益彰；步入古色古香的佛山嶺南新天地，“修舊如舊”的步行街風(fēng)情萬種；坐落于深圳福田CBD的文天祥紀(jì)念館，讓人看到城中村的新生……

“老城市”離開破損的外殼，煥發(fā)新的活力，這是珠三角不少城市正在發(fā)生的故事。這些看似無關(guān)的畫面，都有一個共同的背景——廣東“三舊”改造，即城市更新。

在廣東“三舊”改造協(xié)會出具的十大典型案例，全部都來自珠三角。

中國城市化水平突破60%，城市發(fā)展進(jìn)入提質(zhì)增效的關(guān)鍵期。今年3月發(fā)布的“十四五”規(guī)劃，明確提出“實施城市更新行動”。在可預(yù)見的將來，以“三舊”改造為核心的城市更新理念，仍將是中國城市建設(shè)的關(guān)鍵詞。

先發(fā)地區(qū)的必答題

微觀經(jīng)濟學(xué)一個核心理念是資源配置。中國改革開放之初，就是實現(xiàn)了對土地、勞動力資源的優(yōu)化配置。

改革開放之初，“三來一補”本質(zhì)上是對土地的優(yōu)化配置——通過外資和技術(shù)，提高土地GDP產(chǎn)值。

2008年金融危機爆發(fā)，珠三角走到了一個粗放型發(fā)展模式難以為繼，產(chǎn)業(yè)發(fā)展從量變到質(zhì)變的臨界點。

土地資源的粗放利用，給珠三角帶來最大的警示，除了加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，更核心的問題浮出水面：必須讓土地發(fā)揮更大的價值。

東南亞人力成本優(yōu)勢凸顯，加上國家層面的戰(zhàn)略預(yù)判，促成面對土地資源趨近飽和的廣東，把目光投向了存量用地——舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊農(nóng)村。

珠三角率先啟動“三舊”改造，并非廣東“獨舞”，而是頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新、外部環(huán)境與內(nèi)部環(huán)境共同促成的結(jié)果。

2008年，廣東省政府和國土資源部合作共建節(jié)約集約用地試點示范省，以“三舊”改造為代表的城市更新，是其中的一塊重要內(nèi)容和政策創(chuàng)新。

通過“三舊”改造，實現(xiàn)騰籠換鳥，一來遵從了產(chǎn)業(yè)發(fā)展從低級向高級的規(guī)律，淘汰落后產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。另一方面，新增的建設(shè)用地，可以加大綠化、公共設(shè)施配備，提升城市品質(zhì)。

“摸著石頭過河”

當(dāng)國家把這個光榮而艱巨的任務(wù)交給廣東，可謂正當(dāng)其時。借助“三舊”改造領(lǐng)域突破，將極大緩解珠三角發(fā)展面臨的空間不足的挑戰(zhàn)。但面臨的困難，也顯而易見。

對舊城、舊廠、舊村的存量用地改造，權(quán)屬清晰是實施改造的前提。然而，大量“三舊”改造用地，屬于歷史用地，沒用辦理確權(quán)登記。加上利益主體眾多，“釘子戶”阻撓改造推進(jìn)的案例時有發(fā)生。

佛山作第一個"三舊"改造試點示范市，組織編制《佛山市“三舊”改造專項規(guī)劃（2010—2015）》，成為廣東省最早編制、最早批準(zhǔn)、最早實施的“三舊”改造規(guī)劃。

面對“三舊”改造存在政策依據(jù)不足、實施路徑不清晰、成本與收益難以測算等問題，珠三角為主的廣東先發(fā)地區(qū)，加快“三舊”改造探索步伐。

廣佛商貿(mào)城項目前身，是南海大瀝鎮(zhèn)廢舊塑料回收企業(yè)集聚地。通過土地確權(quán)、土地置換、三地整合、集體用地轉(zhuǎn)為國有用地等方式，加快推進(jìn)片連片集約開發(fā)。如今，這里已建成集展貿(mào)經(jīng)濟、總部經(jīng)濟、樓宇經(jīng)濟等都市型經(jīng)濟及休閑人居的產(chǎn)、城、人融合的現(xiàn)代商貿(mào)區(qū)。

回頭看，通過“三舊”改造，獵德村成為國家中心城市的CBD，永慶坊成為國家級4A景區(qū)、佛山廢舊塑料回收企業(yè)集聚地，成為產(chǎn)城融合現(xiàn)代商貿(mào)區(qū)……看似“一氣呵成”，背后是“摸著石頭過河”，蹚出“市場化”與“法治化”并行，兼顧效率與公平的新路。

數(shù)據(jù)顯示，2008年至2020年，廣東累計完成舊村莊改造面積20.49萬畝。實施改造后，村集體收入約為改造前的3.4倍，村容村貌也顯著提升。

珠三角各城市改造模式雖有不同，但均積極引入專業(yè)的房地產(chǎn)企業(yè)。針對收益分配焦點問題，明確集體和國有土地混合改造等具體操作辦法，縮小“工改商”“工改居”與“工改工”項目的收益差，促進(jìn)各類項目均衡推進(jìn)。

協(xié)商磨合形成的收益分享機制，實現(xiàn)多方共贏局面，推動城市更新的理念從初步探索向全面有機更新，從政府主導(dǎo)到社會多元主體參與轉(zhuǎn)變。

因為試點早，成效顯著，2013年，國土資源部將廣東“三舊”改造（城市更新）經(jīng)驗向上海、 浙江等10省市推廣，掀起國內(nèi)城市更新風(fēng)潮。

探索可復(fù)制的舊改經(jīng)驗

一項改革探索是否具有呈現(xiàn)，要看成效。從數(shù)據(jù)上看，廣東“三舊”改造是成績斐然的。

從產(chǎn)業(yè)升級角度看，啟動“三舊”改造以來，廣東產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項目占改造項目總數(shù)的53.43％。新增的建設(shè)用地，被用來重點培育新一代電子信息、綠色石化、智能家電、汽車產(chǎn)業(yè)等戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)集群，實現(xiàn)“騰籠換鳥”。

從空間釋放角度看，從2008年至2020年12月底，廣東累計實施“三舊”改造92.6萬畝，新增3130平方公里建設(shè)用地，推動單位面積上GDP產(chǎn)出從2008年的2.1億元/平方公里，提高到2018年4.6億元平方公里，提高了123％。

與此同時，為全省提供了城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益性事業(yè)項目及公共綠地等用地11.58萬畝。

亮眼的成績與可復(fù)制的經(jīng)驗，離不開形成高質(zhì)量發(fā)展的體制機制。

針對歷史文化街區(qū)空間的不同特點，廣州運用“繡花功夫”的精細(xì)化設(shè)計區(qū)別對待，推動《廣州市城市更新“混合改造”項目實施操作指引》《舊城混合改造項目成本核算指引》等一批文件出臺。

如果把目光聚焦珠三角，體制機制的創(chuàng)新更為“震撼”——2009年以來，珠三角9市就頒布了1598份"三舊"改造相關(guān)文件。

隨著2020年，全國“三舊”改造（城市更新）領(lǐng)域首部省級政府規(guī)章《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》正式通過，標(biāo)志著廣東舊改法治建設(shè)進(jìn)入新階段。

“辦法”現(xiàn)實意義在于，對舊改規(guī)劃、協(xié)議出讓、出讓收入返還補償產(chǎn)權(quán)人、土地整合等“三舊”改造的熱點、爭議點問題，給出了權(quán)威解釋。

十年樹木。正是因為了廣東前期卓有成效的探索與實踐，制定了大批法規(guī)文件，推動“城市更新”這一理念，被正式寫入國家“十四五”規(guī)劃中。

珠三角“舊改”的啟示

“三舊”改造起步于2008年，當(dāng)時這項政策面臨的發(fā)展現(xiàn)實是，原有“村村點火，戶戶冒煙”的粗放型發(fā)展模式難以為繼，迫切要為已經(jīng)積累發(fā)展要素配置新的資源。如今評價“三舊”改造，不僅解決了當(dāng)時迫切想要解決的問題，還帶來許多附加的改革收益。

有人問，“三舊”改造帶動的城市更新寫入“十四五”規(guī)劃的底層邏輯是什么？

南方城市智庫認(rèn)為，在十多年來的探索實踐中，珠三角“三舊”改造探索要義在于，厘清了政府與市場的邊界，激發(fā)了開發(fā)主體與社區(qū)居民的積極性，促進(jìn)了資源的優(yōu)化配置，撬動珠三角龐大的城市更新系統(tǒng)。

究其根本，是廣東立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展的有益探索。

從推廣意義看，足夠多的城市類型“三舊”改造樣本——既有廣深這樣的特大城市，也有佛山、東莞這樣制造業(yè)底色鮮明的城市，以及珠海這樣“小而美”的城市，經(jīng)驗可復(fù)制性顯著增強；

其次，為避免把“三舊”改造變成房地產(chǎn)投資，佛山、東莞推出一系列的產(chǎn)業(yè)扶持措施，包括資金獎勵、專項基金 扶持、稅費返還等，有著經(jīng)過實踐檢驗有效“三舊”改造相關(guān)文件支撐。以東莞市為例，多次出臺為“工改工”實行綠色通道，簡化審批手續(xù)的支持政策。

截至2020年底，廣東累計投入“三舊”改造資金1.95萬億元，社會資本占比穩(wěn)居86%以上，吸引了包括佳兆業(yè)、華潤置地、萬科、卓越等中國百強房企目光，提升了改造的效率，減輕了資金壓力。

發(fā)端于珠三角的“三舊”改造成功案例與可借鑒的文件，深入挖潛中國城鎮(zhèn)化紅利，進(jìn)一步提升了城市的人氣與流量、產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)值，內(nèi)涵與品質(zhì)，更深刻體現(xiàn)了中國改革的方向——使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的深刻內(nèi)涵。對于實現(xiàn)全面小康社會，目標(biāo)高質(zhì)量發(fā)展的中國而言，有著重要的意義。

如今，廣州通過統(tǒng)籌推進(jìn)“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊）改造、“三園” 轉(zhuǎn)型、“三亂”整治等城市更新九項重點工作，走出了超大城市有機更新的路徑。

城市更新，也已經(jīng)被北京、上海、深圳等超大城市列為“十四五”規(guī)劃中的一項重要工作。從珠三角走出的市場化與法治化的聯(lián)手，效率與公平兼顧的城市更新，已經(jīng)被一再實踐與創(chuàng)新，體現(xiàn)了廣東作為改革開放排頭兵、先行地、實驗區(qū)的重要價值。

但我們也應(yīng)看到，由于城市的重要性、復(fù)雜性、生長性、多樣性等特質(zhì)，已經(jīng)積累的經(jīng)驗，也需要根據(jù)實際面對的問題與挑戰(zhàn)，作出與時俱進(jìn)相應(yīng)調(diào)整，適應(yīng)中國城鎮(zhèn)化的偉大歷史進(jìn)程。